La conformità di immobili “ante 1967” è una casistica che, nella realtà, si verifica raramente. Sono quegli edifici realizzati appunto prima del 1° settembre del 1967 (giorno di entrata in vigore della L. 765/1967), della cui esecuzione è possibile fornire documentazione probante, in porzioni di territorio non interessate né da regolamenti edilizi né da piani regolatori, ed in zone non considerate all’epoca come nuclei urbani. In tali condizioni, non essendo all’epoca necessario un titolo edilizio, l’immobile può ritenersi legittimo anche in assenza di documentazione tecnica, ma rimane la necessità di dimostrare le reali consistenze della costruzione al momento della sua costruzione o comunque in data antecedente al 1° settembre 1967, poiché anche le modifiche edilizie poste in essere dopo tale data sono da ritenersi soggette a licenza edilizia.

La leggenda degli “ante 1967”

Nell’edilizia italiana persiste ancora fortemente la dizione, o meglio la leggenda, dell’“ante 1967” per indicare genericamente il fatto che gli interventi edilizi eseguiti prima del 1967 sfuggirebbero alle norme edilizie o, comunque, che prima di tale data potrebbe essere esistito un dispositivo normativo meno rigido riguardo agli abusi edilizi. Come molte leggende, fondamentalmente non rappresenta fatti reali ma possiede comunque una base di verità. Nel 1967, ed in particolare il 1° settembre, è stata pubblicata la legge n. 765: questa norma, che ha portato diverse innovazioni, ha determinato anche una modifica sostanziale, benché sotto certi aspetti secondaria, alla precedente legge n. 1150/1942: laddove la norma del 1942 indicava che la licenza era necessaria “nei centri abitati” e nelle zone interessate dalla pianificazione comunale (piani regolatori), l’intervento del 1967 è andato ad indicare che la licenza diventava indispensabile per ogni intervento edilizio nell’intero territorio di ciascun Comune, indipendentemente dalla effettiva pianificazione urbanistica. In verità, la ratio della norma del 1942 era già quella di obbligare all’ottenimento della licenza per interventi su tutto il territorio comunale, solo che si riteneva che i Comuni sarebbero stati più veloci e solerti nella redazione dei piani regolatori: la stessa norma infatti, prescriveva che la pianificazione doveva riguardare l’intero territorio comunale. I Comuni però furono molto lenti nel recepire la necessità di redigere nuovi Piani Regolatori e, quindi, vi è stato un lungo periodo, fino appunto al 1967, in cui sono esistite delle porzioni di territorio effettivamente non interessate da pianificazione urbanistica approvata, e quindi nei fatti sottratta dall’obbligo di dover ottenere una licenza per edificare o per modificare l’esistente. Va subito detto, però, che si tratta di casi abbastanza circoscritti e che vanno verificati con opportune ricerche storiche, soprattutto relative ai piani regolatori dei singoli comuni, ma anche relativamente ai regolamenti edilizi. Chiariamo subito una circostanza: molte delle più grandi città italiane si erano dotate di piani regolatori molto estesi, o di regolamenti edilizi con già indicazione dell’obbligo di licenza, anche ben prima del 1967, come è per esempio il caso di Roma.

Le procedure e ricerche da espletare e casi particolari

Vista la necessità di verificare la conformità della preesistenza, è utile a questo punto comprendere le ricerche che possono essere effettuate per poter estrarre documentazione utile a tal fine. Prima di ogni cosa, occorre cercare di collocare nel tempo la originaria costruzione dell’edificio. Se l’edificio è posteriore al 1967 la ricerca è limitata esclusivamente al titolo edilizio: non altra documentazione servirà per attestare la legittimità dell’originaria edificazione. Analogo discorso per le eventuali trasformazioni successive all’originaria costruzione: laddove si ha notizia di una modifica avvenuta dopo il 1967, la ricerca dovrà essere mirata direttamente alla licenza edilizia, oppure agli eventuali titoli edilizi che negli anni si sono susseguiti.

Edificio risalente ad epoca antecedente ad ogni normativa urbanistica (ante istituzione dello Stato italiano)

Se l’edificio è anteriore al 1967, occorre inizialmente esperire le dovute ricerche per comprendere se il suolo su cui sorge il fabbricato era inizialmente sottoposto all’obbligo di licenza oppure no. Generalmente, se parliamo di edifici antecedenti all’istituzione dello Stato italiano (1861), devono ritenersi legittimi ex se, in quanto provenienti da legislazioni di altri Stati non più riconosciuti, salvo eventuale diversa specifica indicazione normativa. In tal caso, la conformità potrà essere certificata attraverso qualunque altro documento che possa testimoniare le forme e le consistenze del fabbricato in un epoca più remota possibile. Dato che per alcuni contesti è davvero difficile trovare documentazione tecnica risalente nel tempo, spesso il primo documento dotato di un certo grado di approfondimento nella graficizzazione dell’immobile è rappresentato dalle planimetrie catastali redatte a partire dal 1939, anno di avvio del nuovo catasto edilizio urbano, la cui struttura di base è quella che abbiamo ancora oggi.

Prima di tale data, il catasto non contemplava la necessità né la possibilità di associare una planimetria alla singola unità immobiliare: antecedentemente infatti, esso riguardava esclusivamente i terreni, e gli edifici venivano rappresentati esclusivamente come sagoma a terra. La possibilità di ricorrere, nel caso specifico, a tali documenti è espressamente prevista, ad oggi, dall’articolo 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, così introdotto dal d.l. 76/2020.

In questi antichi catasti potevano essere presenti informazioni comunque utili: anche se nelle mappe l’edificio era rappresentato solo come sagoma, il disegno doveva rappresentare anche eventuali elementi accessori (stalle, fienili, casette), ma non solo: il brogliardo associato alle mappe doveva indicare ovviamente la proprietà del terreno, ma anche una generica consistenza almeno riguardante il numero dei piani fuori terra e la dimensione in metri quadri. Questi elementi possono essere in alcuni casi sufficienti a fornire una adeguata dimostrazione della preesistenza. Le tavolari dei precedenti catasti, con i relativi brogliardi, sono generalmente custodite presso l’Archivio di Stato locale. In alcuni casi, esistono dei progetti culturali attraverso i quali sono state scansionate le tavole di catasti ancora precedenti e messe a disposizione pubblica per libera consultazione: uno di questi progetti per esempio prende il nome di Imago II dell’Archivio di Stato di Roma, attraverso il quale è possibile visualizzare direttamente su internet le tavole dei catasti Gregoriano ed Alessandrino dello stato Pontificio, e che comprendono anche la città di Roma.

Possono essere altresì utili fotografie storiche o aerofotogrammetrie, purché derivino da archivi che possono fornire certificazione della autenticità.

Tutta questa ricerca è da intraprendere in due casi:

1. il primo, è quello in cui stiamo intervenendo su un immobile la cui costruzione risale ad epoche risalenti a prima dell’istituzione dello Stato;
2. il secondo, è quello in cui si abbia a che fare con un immobile edificato prima del 1° settembre 1967 in un terreno su cui legittimamente si poteva edificare in assenza di titolo.

Con riferimento al TAR Puglia-Lecce, la sentenza 01/02/2021, n. 162, ha riepilogato la normativa in materia, ricordando che l’obbligo di preventivo titolo edilizio è stato introdotto nel 1942 dalla Legge urbanistica (art. 31, L. 17/08/1942, n. 1150, entrata in vigore il 31/10/1942), ma limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati. Solo con l’art. 10, L. 765/1967 (che ha sostituito il suddetto art. 31 a decorrere dal 01/09/1967) tale limitazione è stata soppressa e l’obbligo di premunirsi della licenza edilizia è stato esteso a tutto il territorio comunale e quindi anche alle zone fuori del centro abitato.

Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 765/1967 (avvenuta il 01/09/1967) non vi era necessità di licenza edilizia per le costruzioni ubicate al di fuori del centro abitato, e anteriormente all’entrata in vigore della L. 1150/1942 (avvenuta il 31/10/1942) anche all’interno del centro abitato (salva, secondo un orientamento giurisprudenziale, l’esistenza di fonti regolamentari che abbiano già previsto l’indefettibile rilascio della licenza).

In sintesi:

1. prima del 1942, non è necessario il titolo edilizio sia per gli immobili costruiti all’interno che per quelli costruiti all’esterno dei centri abitati;
2. dal 1942 al 1967 è necessario il titolo edilizio solo per gli immobili costruiti all’interno dei centri abitati, ma non per quelli all’esterno dei centri abitati;
3. dal 1967 ad oggi, è necessario il titolo edilizio in tutto il territorio comunale, quindi sia per gli immobili costruiti all’interno che per quelli costruiti all’esterno dei centri abitati.

La sentenza in discorso richiama l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale, ai fini dell’accertamento della regolarità edilizia di manufatti realizzati prima del 1942 oppure al di fuori dei centri abitati prima del 1967, assume rilevanza esclusiva la norma primaria contenuta nella Legge, la quale deve considerarsi prevalente rispetto all’eventuale disciplina regolamentare e pianificatoria preesistente che imponesse il titolo abilitativo (v. TAR Toscana 29/05/2014, n. 899).

Tuttavia, occorre segnalare l’esistenza di un altro indirizzo giurisprudenziale (prevalente) che ritiene invece applicabili le disposizioni pianificatorie o regolamentari comunali prescrittive del rilascio del titolo edilizio per le costruzioni emesse ante 1942 o ante 1967 al di fuori dei centri urbani, e quindi derogatorie rispetto al regime sancito dall’art. 31, L. 1150/1942 prima e dall’art. 1 O della L. 765/1967 poi.

Infatti, secondo l’art. 3 del R.D.L. 640/1935, in tutti i comuni del Regno nei quali non è prescritta l’osservanza delle norme contenute negli articoli 5 e successivi (zone sismiche, NdR – vedi la risorsa online AR1447), i comuni provvedono a che nei regolamenti edilizi sia resa obbligatoria in qualsiasi opera edilizia l’osservanza delle buone regole dell’arte del costruire …

A sua volta l’art. 4 del R.D.L. 640/1935 dispone che coloro che intendano fare nuove costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al Sindaco, apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei regolamenti di edilizia e d’igiene comunali. Stesse prescrizioni sostanzialmente riprodotte negli artt. 3 e 6 del R.D.L. 2105/1937.

Sulla base di tale ultimo orientamento non sarebbe quindi sufficiente affermare che l’opera è stata realizzata prima dell’entrata in vigore della L. 1150/1942 o al di fuori del centro abitato prima della L. 765/1967, ma occorrerebbe altresì verificare (e dimostrare) che l’area ove insiste l’opera non era interessata da alcuna forma di regolamentazione comunale che imponesse il titolo per realizzare l’intervento edilizio (v. TAR Lazio-Roma 07/11/2014, n. 11196).

Per semplicità, tali indicazioni possono essere schematizzate secondo la seguente tabella.

(*) Sempre tenendo conto dell’esistenza dell’orientamento sopraesposto che ritiene applicabili le eventuali norme regolamentari o pianificatorie.

Fonti

Bollettino di Legislazione Tecnica N. 04/2021

 Ing. Andrea Di Vito – ZED PROGETTI srl

The conformity of buildings “pre-1967” is a case which rarely occurs in practice. These are buildings constructed before 1 September 1967 (the date on which Law 765/1967 came into force), for which it is possible to provide documentary evidence, in parts of the territory not affected by either building regulations or regulatory plans, and in areas not considered at the time as urban centres. In these conditions, since no building permit was required at the time, the building can be considered lawful even in the absence of technical documentation, but the need remains to demonstrate the real consistency of the construction at the time of its construction or in any case at a date prior to 1 September 1967, since even building alterations carried out after that date are to be considered subject to a building permit.

The pre-1967 legend

The term, or rather the legend, of “pre-1967” still strongly persists in the Italian construction industry to generically indicate the fact that building works carried out before 1967 would escape building regulations or, in any case, that before that date there might have been a less rigid regulatory framework concerning building abuses. Like many legends, it does not basically represent real facts, but it does have a basis of truth. In 1967, and in particular on 1 September, law no. 765 was published: this law, which brought several innovations, also brought about a substantial, albeit in some respects secondary, modification to the previous law no. 1150/1942: where the 1942 law indicated that the licence was necessary “in built-up areas” and in areas covered by municipal planning (regulatory plans), the 1967 intervention went on to indicate that the licence became indispensable for any building intervention in the entire territory of each municipality, regardless of the actual urban planning. In truth, the rationale of the 1942 regulation was already to oblige the obtaining of a licence for interventions on the entire municipal territory, but it was believed that the municipalities would be quicker and more diligent in drawing up the regulatory plans: the same regulation in fact stipulated that the planning had to cover the entire municipal territory. The municipalities, however, were very slow in accepting the need to draw up new Master Plans and, therefore, there was a long period, until 1967, in which there were portions of the territory that were not actually affected by approved urban planning, and therefore, in fact, exempt from the obligation to obtain a licence to build or modify the existing. It must be said, however, that these cases are quite limited and must be verified with appropriate historical research, especially on the regulatory plans of individual municipalities, but also on building regulations. Let us make one thing clear right away: many of the largest Italian cities had very extensive master plans or building regulations that already indicated the obligation to obtain a licence, even well before 1967, as was the case in Rome, for example.

The procedures and searches to be carried out and special cases

Given the need to verify the conformity of the pre-existence, it is useful at this point to understand the research that can be carried out in order to extract useful documentation for this purpose. First of all, it is necessary to try to place the original construction of the building in time. If the building dates back to after 1967, the search is limited exclusively to the building permit: no other documentation is needed to certify the legitimacy of the original construction. The same applies to any changes made after the original construction: if you know of a change that took place after 1967, the search should focus directly on the building permit, or on any building permits that have been issued over the years.

Building dating back to a period before any urban planning regulations (before the establishment of the Italian State)

If the building dates back to before 1967, it is first necessary to carry out the necessary research to understand whether or not the land on which the building stands was initially subject to planning permission. Generally speaking, if we are talking about buildings that predate the establishment of the Italian State (1861), they must be considered legitimate ex se, since they come from legislation of other States that are no longer recognised, unless otherwise specified in the legislation. In this case, conformity may be certified through any other document that can testify to the forms and consistencies of the building at the earliest possible time. Given that in some contexts it is very difficult to find technical documentation dating back in time, often the first document with a certain degree of detail in the graphical representation of the building is represented by the cadastral plans drawn up from 1939 onwards, the year in which the new urban building cadastre was launched, whose basic structure is the one we still have today.

Before that date, the Land Registry did not contemplate the need or the possibility of associating a planimetry to a single property unit: before that, it only concerned land, and buildings were represented exclusively as a silhouette on the ground. The possibility of resorting, in this specific case, to such documents is expressly provided for, as of today, by Article 9-bis, paragraph 1-bis, of Presidential Decree 380/2001, as introduced by Law Decree 76/2020.

In these old land registers there could be useful information: even if in the maps the building was represented only as an outline, the drawing had to represent also possible accessory elements (stables, barns, cottages), but not only: the brogue associated with the maps had to indicate obviously the ownership of the land, but also a generic consistency at least concerning the number of floors above ground and the size in square metres. These elements may in some cases be sufficient to provide adequate proof of pre-existence. The tavolari of the previous land registers, with the relevant brogliards, are generally kept at the local State Archives. In some cases, there are cultural projects through which the tables of even earlier land registers have been scanned and made available to the public for free consultation: one of these projects, for example, is called Imago II of the State Archives of Rome, through which it is possible to view directly on the Internet the tables of the Gregorian and Alexandrian land registers of the Papal States, including the city of Rome.

Historical photographs or aerial photographs can also be useful, provided they come from archives that can provide certification of authenticity.

This research is to be undertaken in two cases:

The first is when we are working on a property whose construction dates back to before the establishment of the State;
the second is when we are dealing with a property built before 1 September 1967 on land where building was allowed without a title.
With reference to the Apulia-Lecce Regional Administrative Court, judgment no. 162 of 01/02/2021, summarised the relevant legislation, recalling that the obligation to obtain a prior building permit was introduced in 1942 by the Town Planning Law (art. 31, Law no. 1150 of 17/08/1942, which came into force on 31/10/1942), but limited to buildings in built-up areas. It was only with Article 10 of Law 765/1967 (which replaced Article 31 with effect from 1 September 1967) that this restriction was abolished and the obligation to obtain a building permit was extended to the entire municipal territory and thus also to areas outside built-up areas.

Therefore, prior to the entry into force of Law 765/1967 (which came into force on 1 September 1967) there was no need for a building permit for buildings outside the built-up area, and prior to the entry into force of Law 1150/1942 (which came into force on 31 October 1942) even inside the built-up area (unless, according to case law, there were regulatory sources which already provided for the mandatory issuing of a permit).

In summary:

before 1942, a building permit is not necessary for buildings constructed both inside and outside built-up areas;
from 1942 to 1967, a building permit is required only for buildings constructed inside built-up areas, but not for those outside built-up areas;
from 1967 to the present, a building permit is required throughout the municipality, i.e. both for buildings constructed inside and outside built-up areas.
The judgment in question recalls the orientation of the administrative jurisprudence according to which, for the purposes of ascertaining whether buildings constructed before 1942 or outside built-up areas before 1967 are in order, the primary rule contained in the Law is of exclusive relevance, which must be considered prevalent with respect to any pre-existing regulatory and planning rules requiring a permit (see TAR Toscana 29/05/2014, no. 899).

However, it should be noted that there is another (prevailing) line of jurisprudence which considers applicable the municipal planning or regulatory provisions requiring the issuance of a building permit for buildings erected before 1942 or before 1967 outside urban centres, and therefore derogating from the regime established by art. 31 of Law 1150/1942 and art. 1O of Law 765/1967.

In fact, under Article 3 of Royal Decree Law 640/1935, in all the municipalities of the Kingdom where compliance with the rules set out in Articles 5 et seq. is not required (seismic areas, ed. – see online resource AR1447), municipalities shall ensure that the building regulations make it compulsory for all building work to comply with good building practice …

In turn, Article 4 of Royal Decree-Law 640/1935 stipulates that anyone intending to build new buildings, or modify or extend existing ones, must apply to the mayor for a specific authorisation, and must comply with the specific rules of the municipal building and hygiene regulations. The same provisions are essentially reproduced in Articles 3 and 6 of Royal Decree Law 2105/1937.

Therefore, on the basis of this last guideline, it would not be sufficient to state that the work was carried out before the entry into force of Law 1150/1942 or outside the built-up area before Law 765/1967, but it would also be necessary to verify (and prove) that the area where the work is located was not affected by any form of municipal regulation imposing the permit to carry out the building work (see TAR Lazio-Roma 07/11/2014, no. 11196).