La conformità di immobili “ante 1967” è una casistica che, nella realtà, si verifica raramente. Sono quegli edifici realizzati appunto prima del 1° settembre del 1967 (giorno di entrata in vigore della L. 765/1967), della cui esecuzione è possibile fornire documentazione probante, in porzioni di territorio non interessate né da regolamenti edilizi né da piani regolatori, ed in zone non considerate all’epoca come nuclei urbani. In tali condizioni, non essendo all’epoca necessario un titolo edilizio, l’immobile può ritenersi legittimo anche in assenza di documentazione tecnica, ma rimane la necessità di dimostrare le reali consistenze della costruzione al momento della sua costruzione o comunque in data antecedente al 1° settembre 1967, poiché anche le modifiche edilizie poste in essere dopo tale data sono da ritenersi soggette a licenza edilizia.

La leggenda degli “ante 1967”

Nell’edilizia italiana persiste ancora fortemente la dizione, o meglio la leggenda, dell’“ante 1967” per indicare genericamente il fatto che gli interventi edilizi eseguiti prima del 1967 sfuggirebbero alle norme edilizie o, comunque, che prima di tale data potrebbe essere esistito un dispositivo normativo meno rigido riguardo agli abusi edilizi. Come molte leggende, fondamentalmente non rappresenta fatti reali ma possiede comunque una base di verità. Nel 1967, ed in particolare il 1° settembre, è stata pubblicata la legge n. 765: questa norma, che ha portato diverse innovazioni, ha determinato anche una modifica sostanziale, benché sotto certi aspetti secondaria, alla precedente legge n. 1150/1942: laddove la norma del 1942 indicava che la licenza era necessaria “nei centri abitati” e nelle zone interessate dalla pianificazione comunale (piani regolatori), l’intervento del 1967 è andato ad indicare che la licenza diventava indispensabile per ogni intervento edilizio nell’intero territorio di ciascun Comune, indipendentemente dalla effettiva pianificazione urbanistica. In verità, la ratio della norma del 1942 era già quella di obbligare all’ottenimento della licenza per interventi su tutto il territorio comunale, solo che si riteneva che i Comuni sarebbero stati più veloci e solerti nella redazione dei piani regolatori: la stessa norma infatti, prescriveva che la pianificazione doveva riguardare l’intero territorio comunale. I Comuni però furono molto lenti nel recepire la necessità di redigere nuovi Piani Regolatori e, quindi, vi è stato un lungo periodo, fino appunto al 1967, in cui sono esistite delle porzioni di territorio effettivamente non interessate da pianificazione urbanistica approvata, e quindi nei fatti sottratta dall’obbligo di dover ottenere una licenza per edificare o per modificare l’esistente. Va subito detto, però, che si tratta di casi abbastanza circoscritti e che vanno verificati con opportune ricerche storiche, soprattutto relative ai piani regolatori dei singoli comuni, ma anche relativamente ai regolamenti edilizi. Chiariamo subito una circostanza: molte delle più grandi città italiane si erano dotate di piani regolatori molto estesi, o di regolamenti edilizi con già indicazione dell’obbligo di licenza, anche ben prima del 1967, come è per esempio il caso di Roma.

Le procedure e ricerche da espletare e casi particolari

Vista la necessità di verificare la conformità della preesistenza, è utile a questo punto comprendere le ricerche che possono essere effettuate per poter estrarre documentazione utile a tal fine. Prima di ogni cosa, occorre cercare di collocare nel tempo la originaria costruzione dell’edificio. Se l’edificio è posteriore al 1967 la ricerca è limitata esclusivamente al titolo edilizio: non altra documentazione servirà per attestare la legittimità dell’originaria edificazione. Analogo discorso per le eventuali trasformazioni successive all’originaria costruzione: laddove si ha notizia di una modifica avvenuta dopo il 1967, la ricerca dovrà essere mirata direttamente alla licenza edilizia, oppure agli eventuali titoli edilizi che negli anni si sono susseguiti.

Edificio risalente ad epoca antecedente ad ogni normativa urbanistica (ante istituzione dello Stato italiano)

Se l’edificio è anteriore al 1967, occorre inizialmente esperire le dovute ricerche per comprendere se il suolo su cui sorge il fabbricato era inizialmente sottoposto all’obbligo di licenza oppure no. Generalmente, se parliamo di edifici antecedenti all’istituzione dello Stato italiano (1861), devono ritenersi legittimi ex se, in quanto provenienti da legislazioni di altri Stati non più riconosciuti, salvo eventuale diversa specifica indicazione normativa. In tal caso, la conformità potrà essere certificata attraverso qualunque altro documento che possa testimoniare le forme e le consistenze del fabbricato in un epoca più remota possibile. Dato che per alcuni contesti è davvero difficile trovare documentazione tecnica risalente nel tempo, spesso il primo documento dotato di un certo grado di approfondimento nella graficizzazione dell’immobile è rappresentato dalle planimetrie catastali redatte a partire dal 1939, anno di avvio del nuovo catasto edilizio urbano, la cui struttura di base è quella che abbiamo ancora oggi.

Prima di tale data, il catasto non contemplava la necessità né la possibilità di associare una planimetria alla singola unità immobiliare: antecedentemente infatti, esso riguardava esclusivamente i terreni, e gli edifici venivano rappresentati esclusivamente come sagoma a terra. La possibilità di ricorrere, nel caso specifico, a tali documenti è espressamente prevista, ad oggi, dall’articolo 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. 380/2001, così introdotto dal d.l. 76/2020.

In questi antichi catasti potevano essere presenti informazioni comunque utili: anche se nelle mappe l’edificio era rappresentato solo come sagoma, il disegno doveva rappresentare anche eventuali elementi accessori (stalle, fienili, casette), ma non solo: il brogliardo associato alle mappe doveva indicare ovviamente la proprietà del terreno, ma anche una generica consistenza almeno riguardante il numero dei piani fuori terra e la dimensione in metri quadri. Questi elementi possono essere in alcuni casi sufficienti a fornire una adeguata dimostrazione della preesistenza. Le tavolari dei precedenti catasti, con i relativi brogliardi, sono generalmente custodite presso l’Archivio di Stato locale. In alcuni casi, esistono dei progetti culturali attraverso i quali sono state scansionate le tavole di catasti ancora precedenti e messe a disposizione pubblica per libera consultazione: uno di questi progetti per esempio prende il nome di Imago II dell’Archivio di Stato di Roma, attraverso il quale è possibile visualizzare direttamente su internet le tavole dei catasti Gregoriano ed Alessandrino dello stato Pontificio, e che comprendono anche la città di Roma.

Possono essere altresì utili fotografie storiche o aerofotogrammetrie, purché derivino da archivi che possono fornire certificazione della autenticità.

Tutta questa ricerca è da intraprendere in due casi:

1. il primo, è quello in cui stiamo intervenendo su un immobile la cui costruzione risale ad epoche risalenti a prima dell’istituzione dello Stato;
2. il secondo, è quello in cui si abbia a che fare con un immobile edificato prima del 1° settembre 1967 in un terreno su cui legittimamente si poteva edificare in assenza di titolo.

Con riferimento al TAR Puglia-Lecce, la sentenza 01/02/2021, n. 162, ha riepilogato la normativa in materia, ricordando che l’obbligo di preventivo titolo edilizio è stato introdotto nel 1942 dalla Legge urbanistica (art. 31, L. 17/08/1942, n. 1150, entrata in vigore il 31/10/1942), ma limitatamente agli immobili ricadenti nei centri abitati. Solo con l’art. 10, L. 765/1967 (che ha sostituito il suddetto art. 31 a decorrere dal 01/09/1967) tale limitazione è stata soppressa e l’obbligo di premunirsi della licenza edilizia è stato esteso a tutto il territorio comunale e quindi anche alle zone fuori del centro abitato.

Pertanto, anteriormente all’entrata in vigore della L. 765/1967 (avvenuta il 01/09/1967) non vi era necessità di licenza edilizia per le costruzioni ubicate al di fuori del centro abitato, e anteriormente all’entrata in vigore della L. 1150/1942 (avvenuta il 31/10/1942) anche all’interno del centro abitato (salva, secondo un orientamento giurisprudenziale, l’esistenza di fonti regolamentari che abbiano già previsto l’indefettibile rilascio della licenza).

In sintesi:

1. prima del 1942, non è necessario il titolo edilizio sia per gli immobili costruiti all’interno che per quelli costruiti all’esterno dei centri abitati;
2. dal 1942 al 1967 è necessario il titolo edilizio solo per gli immobili costruiti all’interno dei centri abitati, ma non per quelli all’esterno dei centri abitati;
3. dal 1967 ad oggi, è necessario il titolo edilizio in tutto il territorio comunale, quindi sia per gli immobili costruiti all’interno che per quelli costruiti all’esterno dei centri abitati.

La sentenza in discorso richiama l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo il quale, ai fini dell’accertamento della regolarità edilizia di manufatti realizzati prima del 1942 oppure al di fuori dei centri abitati prima del 1967, assume rilevanza esclusiva la norma primaria contenuta nella Legge, la quale deve considerarsi prevalente rispetto all’eventuale disciplina regolamentare e pianificatoria preesistente che imponesse il titolo abilitativo (v. TAR Toscana 29/05/2014, n. 899).

Tuttavia, occorre segnalare l’esistenza di un altro indirizzo giurisprudenziale (prevalente) che ritiene invece applicabili le disposizioni pianificatorie o regolamentari comunali prescrittive del rilascio del titolo edilizio per le costruzioni emesse ante 1942 o ante 1967 al di fuori dei centri urbani, e quindi derogatorie rispetto al regime sancito dall’art. 31, L. 1150/1942 prima e dall’art. 1 O della L. 765/1967 poi.

Infatti, secondo l’art. 3 del R.D.L. 640/1935, in tutti i comuni del Regno nei quali non è prescritta l’osservanza delle norme contenute negli articoli 5 e successivi (zone sismiche, NdR – vedi la risorsa online AR1447), i comuni provvedono a che nei regolamenti edilizi sia resa obbligatoria in qualsiasi opera edilizia l’osservanza delle buone regole dell’arte del costruire …

A sua volta l’art. 4 del R.D.L. 640/1935 dispone che coloro che intendano fare nuove costruzioni, ovvero modificare od ampliare quelle esistenti debbono chiedere al Sindaco, apposita autorizzazione, obbligandosi ad osservare le norme particolari dei regolamenti di edilizia e d’igiene comunali. Stesse prescrizioni sostanzialmente riprodotte negli artt. 3 e 6 del R.D.L. 2105/1937.

Sulla base di tale ultimo orientamento non sarebbe quindi sufficiente affermare che l’opera è stata realizzata prima dell’entrata in vigore della L. 1150/1942 o al di fuori del centro abitato prima della L. 765/1967, ma occorrerebbe altresì verificare (e dimostrare) che l’area ove insiste l’opera non era interessata da alcuna forma di regolamentazione comunale che imponesse il titolo per realizzare l’intervento edilizio (v. TAR Lazio-Roma 07/11/2014, n. 11196).

Per semplicità, tali indicazioni possono essere schematizzate secondo la seguente tabella.

DATA DI REALIZZAZIONE	UBICAZIONE RISPETTO AL CENTRO ABITATO	OBBLIGO DI TITOLO EDILIZIO (*)
Fino al 30/10/1942	Interna	No
	Esterna	No
Dal 31/10/1942 al 31/08/1967	Interna	Si
	Esterna	No
Dal 01/09/1967 ad oggi	Interna	Si
	Esterna	Si

(*) Sempre tenendo conto dell’esistenza dell’orientamento sopraesposto che ritiene applicabili le eventuali norme regolamentari o pianificatorie.

Fonti

Bollettino di Legislazione Tecnica N. 04/2021

 Ing. Andrea Di Vito – ZED PROGETTI srl

The conformity of buildings “pre-1967” is a case which rarely occurs in practice. These are buildings constructed before 1 September 1967 (the date on which Law 765/1967 came into force), for which it is possible to provide documentary evidence, in parts of the territory not affected by either building regulations or regulatory plans, and in areas not considered at the time as urban centres. In these conditions, since no building permit was required at the time, the building can be considered lawful even in the absence of technical documentation, but the need remains to demonstrate the real consistency of the construction at the time of its construction or in any case at a date prior to 1 September 1967, since even building alterations carried out after that date are to be considered subject to a building permit.